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2016美国专题之同盟: 盟约之外有六条规则

发布时间:  浏览: 次  作者:周方银

  提起美国的双重标准,估计不少国家会有些牙痒。然而,正是这条规矩,成为美国盟友规则中的第一策略。

 

  除此之外,美国管理盟友的策略还有两条,分别涉及自身与盟友利益不一致,以及盟友之间出现冲突时的战术选择。过程中所展现的灵活与取舍,具足美式标签。

 

  有策略是一方面,手段同样重要:一纸盟约是有存在必要的,但它也仅是四个手段中的一环。三条策略与四种手段,最终形成了一套完善的盟友管理制度。

 

  三条策略:有固守有灵活,有商量,更有关键决断

 

  总结下来,美国的盟友管理策略主要有三条。首先,对盟国和非盟国实行明显的双重标准。

 

  总体上,美国对盟国采取包容和袒护的政策,对挑战这一同盟体系国家的政策则颇为“残酷”和严苛。例如,20世纪50年代美国对待朝鲜和中国,60年代以后对待古巴,70年代末以后对待伊朗,90年代以后对待伊拉克,以及整个冷战时期对待苏联等。此外,美国曾纵容了以色列的核计划,但对伊朗的核项目进行制裁,对朝鲜的核项目施加很大压力。

 
 

  2015年3月,俄罗斯外长拉夫罗夫批评美国在乌克兰问题上采取双重标准。

  在民主问题上,美国也持明显的双重标准。如2007年11月,格鲁吉亚政府对反政府示威进行强力镇压,并宣布全国进入紧急状态,但美国对此不置一词。2008年1月,格鲁吉亚总统选举被指有舞弊嫌疑,3月,格鲁吉亚反对派进行绝食抗议。但美国对此无动于衷,反而对格鲁吉亚民主转型大加赞美。其重要原因在于,格鲁吉亚在安全上向美国迅速靠拢,美国在政策层面已经把它作为潜在盟国加以对待。

 

  明显双重标准的做法,虽然招致国际社会很多国家的不满,受到不少国家抨击,但美国依然故我。

 

  这样的做法,能够给美国的盟国带来很大的好处,就是他们即使做了不合理或无理的事情,也往往不用承受很大的国际压力,不用承担很大的国际代价。在一定程度上,成为美国的盟国,是买了一张做一些坏事的免罪符。当然,虽然态度差异很明显,但美国对盟国的袒护也是有一定限度的。

 

  策略二,美国与盟国的利益也会出现不一致,甚至出现很大利益分歧。这时,美国往往能从现实出发,做出迅速、灵活、有时是比较彻底的政策调整,以重建双方关系的基础。

 

  20世纪50-60年代,冲绳等问题引发日本国内颇为强烈的反美主义,此时,美国一方面深陷越战泥潭,同时《美日安保条约》即将于1970 年到期,美日同盟去向未明。鉴于冲绳问题直接影响美日关系的未来,而美日同盟的存续与否又关乎美国在亚洲的整体战略布局,美国决定将琉球诸岛及大东诸岛的施政权归还日本,并擅自将钓鱼岛纳入“归还区域”,美日两国于1971年签署《归还冲绳协定》,几乎与此同步,两国于1972年签署《美日纺织品贸易协定》,持续多年的贸易摩擦最终以日本的让步得到缓解。

 

  美日之间用纺织品贸易谈判和冲绳归还的相互妥协,实现了各自主要利益的维护,使美日同盟重新获得了活力。这也显示美国在政策层面的务实性和灵活性。

 

  在伊朗核问题上,美国与以色列的态度也曾出现非常大的分歧,以色列更倾向于对伊朗核设施进行预防性打击。美国政府一方面对以色列施加了很大压力,同时积极推动伊朗核谈判进程。从结果来看,美国既成功抑制了以色列采取武力行动的冲动,也在很大程度上缓解了以色列的安全担忧,使美以关系保持了稳定性。

 

  当美国和盟国出现矛盾时,美国往往采取正视问题、共同讨论双方分歧的态度,并寻找政策调整和双方妥协的空间,避免双边关系因某一具体问题进入长期僵局。

 

  这种策略的背后,体现了美国对同盟关系发展方向的控制力,包括控制同盟内矛盾的持续时间和利益波及面的能力。

 

  策略三,虽然美国在管理同盟关系方面能力很强,但有时也会出现尴尬的一面,就是美国的两个盟国之间出现矛盾,有时是十分严重的冲突,此时美国面临不得不选边的态势。在这种情况下,美国的战略取舍往往比较清晰,有时有些简单直接,这样的做法虽然会承受不小代价,但也可以获取有价值的收益。

 

  比较典型的例子是1982年,英国与阿根廷围绕马尔维纳斯群岛(英国称福克兰群岛)主权发生激烈争端,而英国和阿根廷都是美国的盟国。美国起初的思路是谋求两国之间达成“既没有胜利者,也没有失败者”的和平解决,并为此提出一个搁置主权争议,由美、英、阿三国共管的方案。但这一方案被英、阿两国同时拒绝。英国首相撒切尔夫人通知美国总统里根,马岛的得失关系到英国的威望和英国政府的前途,决定了英国的国威能否重振,英国在这个问题上没有退路。

 

  在两个盟国的矛盾通过外交手段无法缓和时,美国选择支持其中更重要的一个,并在行动中提供了强有力支持。

 

  随后,美国宣布阿根廷为“侵略者”,为英国特遣舰队开放其在大西洋的海空军基地,并重新部署一颗卫星为英军提供阿根廷军事调动的情报。英国官员事后承认,没有美国的帮助,英国无法打赢这场战争。这样的说法可能有夸张之处,但美国在不得不二者选一时,战略取舍十分清晰。此后,美国在一系列国际事务中,得到了来自英国的强有力支持。美国的做法,对于中国未来处理与朝鲜、韩国等国家之间的关系,可能多少有可以借鉴之处。

 

  四个手段:每每动用都给世界带来极为深刻的影响

 

  从手段上,美国在管理同盟关系方面采取的措施,以及表现出来的行为方式也有自身的特点。首先,也是最有力的手段,在不少盟国内建立和维持军事基地。

 

  美国海外军事基地的数量(2009年有716处)和规模,在五个常任理事国中是独一无二和遥遥领先的。遍布世界各地的军事基地使美国能够将力量投向地球上的遥远角落,对对手形成很强的威慑,并赋予盟国以信心。军事基地的存在,在美国与许多盟国之间形成不对称关系,也使美国与盟国之间产生不少争议。这特别表现在由冲绳基地引发的美日之间的长期争议上。对美国来说,军事基地的存在总体上利大于弊。美国的军事基地,对于盟国军事力量的发展会产生直接影响,这对同盟关系的发展也会产生路径依赖的效果。

 
 

  冲绳嘉手纳美国空军基地的飞机起飞。

  手段二,出于自身利益的需要,在有需要时,美国对盟国也是不吝施压。

 

  比较典型的例子是1956年的苏伊士运河危机。1956年10月29-30日英国、法国、以色列背着美国对埃及采取军事行动,美国对此采取了强烈的反对态度。10月31日,美国总统艾森豪威尔发表广播讲话,公开批评英、法的做法是“错误的行动”。11月1日,美国向联大紧急会议提交了立即停火,英、法、以撤军,恢复运河区自由通行的提案。在美国、苏联的强大压力下,英法被迫在11月6日宣布停火。

 

  通过这次危机,英国得到了深刻的教训,即美国与英国利益的一致性是有条件的,它并不一概适用于任何地区。它使英国清楚地认识到,英国在同盟内的行动自由决不能危及美国的全局利益。这个事件中,美国约束盟友的能力之强,也给人留下深刻印象。

 

  手段三,美国在管理同盟关系时,较多地依赖条约和具体的组织和机制,使之建立在更为清晰和有约束力的法律基础之上。

 

  由于美国的盟国数量达五六十个之多,对同盟关系的管理就变成一件十分复杂的事情,而通过条约、组织和具体的机制安排对同盟关系加以管理,就显得十分重要。根据形势的变化,美国也会对同盟条约进行修订和更新。如1951年日美两国签署《日美安全保障条约》;1960年,日美签订《日美共同合作和安全条约》(通称《新日美安全条约》);1978年,日美两国制定《日美防卫合作指针》;1997年,日美对《防卫合作指针》进行修订;2013年后,日美又着手对《日美防卫合作指针》进行新的修订。美国与菲律宾的同盟关系,也经历了多次调整。

 

  用条约和修订条约的方式,把合作的方式和内容加以确定,有助于把美国在同盟关系内的权利、义务建立在更可靠的基础之上,避免盟国政权更迭、民意变化等等对同盟关系的稳定性产生太大的影响。

 

  手段四,美国在管理同盟关系方面,往往综合使用战略安抚与战略施压两手。特别是,美国通过在盟国驻军,建立联合指挥系统,参与盟国军事指挥,分享军事情报,武器系统、武器技术的嵌入等方式,加强对盟国军事、安全领域的控制,形成盟国对美军事力量的依赖。

 
 

  2010年6月,日本首相鸠山由纪夫(右)宣布辞职。

  此外,美国注意培养盟国政治军事精英对美国的认同,积极推动盟国军事、外交、安全官员在美国的培训。在双方出现政策方面的不一致时,美国也利用其所掌握的国际优势话语权,包括联合其他国家对盟国施加政治、外交压力。有时,则以干预内政或其他隐性施压的方式,影响盟国的重要政策走向。日本鸠山由纪夫政府推动中日关系和解的努力半途而废,小泽一郎政治生命的提前终结,与美国在背后的推动应该有不小的关系。

 

  强制出手:分寸掌握是门艺术

 

  在国与国关系中,使用强制手段往往容易招致被强制国的深刻反感和强烈反弹,但美国在强制手段的运用方面有其独到之处。总体上,美国在对盟国使用强制手段时,注意压力的力度,避免超出政策需要的限度,避免对强制手段的情绪化使用,而是集中于具体的事务,追求明确具体的目标,避免突破对方能够接受的底线。在强制的同时,谋求利益相容的空间。

 

  除了极少数例外,美国一般不依赖于提供经济利益的方式来推进双方的安全合作,而是在理顺双方安全关系的基础上,再适当发挥经济手段的作用。在更多的情况下,美国试图通过对盟国提供安全保护,换取来自盟国的经济回报,这往往以有利于美国的经济协议的方式来实现。

 

  客观而言,管理同盟关系是国际关系中一件颇为困难的事情,美国在这方面也有不成功的案例,这特别体现在美国与一些中东盟国的关系上。但总体而言,美国的做法比其他世界大国都更为成功。在管理同盟关系方面,美国表现出很强的能力和决心,并有比较丰富的政策手段,在目标选择上灵活务实,在行动上讲究策略,并能顺应国际社会发展的宏观趋势和双边关系的现实,进行比较及时的调整。美国管理同盟关系的思路和政策措施,有很多值得中国在处理与他国关系中加以借鉴的地方。

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